检察机关如何惩治危害生态环境犯罪？

谢鹏程

编者按

党的十八大报告首次将生态文明建设列入“五位一体”的国家发展总体布局中，并要求大力推进。作为公共利益的代表，检察机关承担着国家法律的监督职责，肩负着保护环境资源，推进生态文明建设的神圣职责。面对新任务、新要求，加强侦查监督、依法批捕、起诉危害环境的普通犯罪，突出查办和预防危害生态环境的职务犯罪，以及探索开展生态环境领域的民事行政检察工作，正在成为检察机关践行生态文明建设的重要组成部分。本文作者结合自身实际工作经验，全面剖析环境检察工作现状，为使各项检察工作积极参与生态文明建设，强化环境保护中的法律监督力量，找问题，提对策。

　　随着环境污染事件的增加和公众环境意识的增强，近年来，检察机关对保护生态环境的重要性和法律监督职能在生态环境保护中作用的认识越来越清晰与全面，保护生态环境的途径和方式不断拓展，工作力度不断加大，环境检察工作已经成为生态环境国家保护机制中的重要一环。

　　最高人民检察院检察长曹建明在2013年1月10日召开的全国检察长会议上提出:“要加大对国土、资源、生态和环境的保护力度。突出查办国土空间开发、水利建设、矿产资源开发利用、重大生态修复工程、防灾减灾体系建设、环境监管中的职务犯罪，推动解决损害群众健康的突出环境问题，促进扭转生态环境恶化趋势。”检察机关形成了依法监督立案、侦查和批捕、起诉危害环境的普通犯罪，突出查办生态环境领域的职务犯罪，探索开展民事行政检察和职务犯罪预防在生态环境保护中的途径与方式的生态环境保护工作格局，综合发挥打击、预防、监督、教育和保护等检察职能，取得了初步的成效，也为进一步发挥检察机关在生态环境保护中的职能作用积累了经验。

　　■ 加强侦查监督、起诉危害环境的普通犯罪

　　《刑法》第六章第六节专门规定了“破坏环境保护罪”，《刑法修正案(八)》对第三百三十八条和第三百四十三条第一款进行了完善，分别取消了“造成重大环境污染事故”和“经责令停止开采后拒不停止开采”等法定情节，重大环境污染罪和非法采矿罪只要“严重污染环境”或者“情节严重”，便可对重大环境污染行为和非法采矿行为定罪量刑。这就从立法上降低了入罪标准，加大了打击犯罪和保护环境的力度。

　　增强侦查监督工作的主动性，有效回应人民群众的环保需求。实践中，一些危害环境犯罪案件没有被公安机关立案侦查，这既有侦查机关和侦查人员的环保意识不强和主动性不够的问题，也有外部干扰和阻力较大以及取证困难等问题。检察机关应当加大立案监督的工作力度，增强发现环境犯罪的能力，善于捕捉和分析犯罪信息，防止有罪不究、有案不立。一是要完善行政执法与刑事司法衔接机制，利用行政执法信息平台，及时发现“有案不移送”、“以罚代刑”等情况；二是要完善侦查监督与控告申诉等相关部门的协调配合机制，及时发现环境犯罪信息，依法回应人民群众的环保要求。

　　依法准确及时地开展批捕、起诉工作，充分发挥一般预防和特殊预防作用。重大环境污染等破坏环境资源犯罪属于“严打”的范围。对于这类犯罪该批捕的要坚决批捕，该起诉的要坚决起诉，必须及时、准确、有力地予以打击，努力做到法律效果与社会效果的有机统一，特殊预防与一般预防的有机统一，执法办案与化解矛盾的有机统一，以有利于维护稳定，化解矛盾，减少对抗，促进和谐。

　　坚持宽严相济刑事政策，正确处理引起群体性事件的环境犯罪案件，一方面要依法公正及时地惩治环境犯罪，通过打击犯罪平息民愤和保护公民的环境权益，维护社会和谐稳定；另一方面对极少数界入群体性事件，策划、组织、指挥闹事的严重犯罪分子以及进行打砸抢等犯罪活动的首要分子或者骨干分子，要依法严厉打击。对一般参与者，要慎重适用强制措施和提起公诉，确需提起公诉的，可以依法向人民法院提出从宽处理的意见。

　　生态环境刑事司法保护的效果不是由严厉性决定的，而是由刑罚的确定性或者“必罚性”决定的。在惩治环境犯罪过程中，一方面，由于环境资源的公共物品性特征使得环境犯罪行为较为隐蔽，环境危害后果的发生与环境违法行为的实施之间间隔时间较长，增加了查处难度，导致实际处罚概率低下；另一方面，由于一些公众对环境犯罪行为的宽容心态和地方党政机关追求经济发展的强烈愿望，使司法机关对于环境犯罪行为的处理也存在矛盾心态，担心查处环境犯罪行为会造成企业停产、歇业，甚至倒闭，加剧社会失业，影响经济增长。这就容易损害刑罚的确定性(对特别严重的予以打击，否则就放一马，这种选择性执法是司法不公的表现之一)，减弱了威慑效果，降低了预防功能。

　　为确保环境犯罪处罚的确定性，检察机关必须强化法律监督职能，把追诉与监督有机地结合起来。一要强化环境犯罪立案监督、侦查监督和审判监督，坚决防止和纠正对环境犯罪打击不力的问题，依法监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题；二要强化批捕、起诉职能，提出量刑建议，对环境犯罪严惩不贷；三要加强控告、申诉检察工作，通过多方位监督，确保对每一起环境犯罪绳之以法，提高环境犯罪成本，增强对环境犯罪的一般预防效果。

　　■ 突出查办和预防危害生态环境的职务犯罪

　　随着经济的持续高速发展，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势日趋严峻。党的十八大报告首次将生态文明建设列入“五位一体”的国家发展总体布局中，要求大力推进。今年年初，最高人民检察院部署了全国检察机关开展为期两年的查办和预防发生在群众身边、损害群众利益职务犯罪专项工作，严厉查办破坏生态环境职务犯罪是此次专项工作的重要内容之一。

　　职务犯罪往往是破坏生态环境的罪魁祸首。有研究机构通过问卷调查发现，大部分被调查者认为环境污染纠纷案件发生的最主要根源是“土地利用和规划审批的决策不当或者失误。”当前，检察机关查办国家工作人员危害生态环境职务犯罪要结合本地实际，突出重点。一是查办人民群众反映强烈、社会舆论高度关注的严重危害生态环境职务犯罪和发生在领导机关与领导干部中滥用职权、以权谋私、贪污贿赂、失职渎职，破坏和阻碍生态环境建设，给国家和人民利益造成重大损失的职务犯罪。

　　二是查办国土、水利、环保、安监等重点部门的国家工作人员在国土、矿产、能源等资源保护、环境污染防治、生态环境保护等过程中，在项目审批、工程和设备招投标以及执法监督等环节中滥用职权、玩忽职守，造成严重危害后果的渎职犯罪。

　　三是查办国家工作人员利用审批、监督管理、执法等职权的贪污贿赂犯罪。

　　四是查办国家工作人员在城市建设规划和监管活动中，滥用职权、玩忽职守、权钱交易，导致生态环境严重破坏，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的犯罪，致使生态环境遭受严重破坏的重特大安全生产事故背后的职务犯罪。

　　五是查办行政执法人员或司法人员在办理破坏生态环境违法和刑事犯罪案件过程中，利用职务便利，徇私舞弊不移交刑事案件、帮助犯罪嫌疑人逃避处罚、徇私枉法、枉法裁判以及贪污贿赂等职务犯罪。

　　查办生态环境领域的贪污贿赂犯罪和渎职犯罪通常面临复杂的社会关系，办案阻力和压力都较大。检察机关要依托侦查一体化机制，形成上下级院分工协作、整体作战的合力，通过专案等办案方式突破案件，整合侦查资源，克服办案阻力，实现办案三个效果的有机统一。

　　在查办破坏生态环境职务犯罪案件过程中，检察机关还应当研究危害生态环境职务犯罪发生的重点领域、部位、环节、人群、案发特点和规律，查找相关政策、规定和制度存在的问题和监督管理存在的漏洞，制定相应的预防对策，形成专项预防报告。此外，环境检察工作也要坚持“惩防并重、综合治理”方针，发挥预防犯罪的先期屏障作用，促使生态保护和建设的重点真正从事后治理向事前保护转变，强化从源头防治污染，从源头上扭转生态恶化趋势。在预防环境污染和破坏方面，环境检察预防工作应当密切关注有关开发行为的行政规划和审批环节，开展专题调研，找准此类环境问题症结，提出预防对策，督促落实检察建议。

■ 探索开展生态环境领域的民事行政检察工作

近年来，惩治危害生态环境犯罪的检察工作经历了3个发展阶段，第一阶段的特征是追诉危害环境的犯罪；第二阶段的特征是追诉危害环境的普通犯罪与查办危害环境的职务犯罪并重；第三阶段的特征是形成“品字形”工作格局，即突出查办危害环境的职务犯罪，追诉危害环境的普通犯罪，拓展生态环境领域民事行政检察工作。这意味着检察职能从生态环境刑事司法保护延伸到生态环境的民事行政检察保护，检察机关保障生态环境的职能作用逐步健全和完善。

　　探索和拓展民事行政检察职能保护环境的方式是新时期赋予检察机关的历史使命和法律责任。依照职权法定原则，检察职能作为一种国家职能，如果没有明确的法律依据，其延伸的空间是十分有限的。

　　譬如，一些地方检察机关曾探索保护环境的民事公诉，从理论到实务都有了一定的基础，2012年《民事诉讼法》修改中虽然规定了公益诉讼，但没有明确规定检察机关是这种公益诉讼的主体之一，这就使检察机关的民事公诉工作受到限制。不过，《行政诉讼法》的修改已经纳入了立法规划，通过各方面的努力，行政公诉制度有望建立。

　　从理论上说，一方面，行政公诉是强化司法权对行政权监督制约的重要途径，是公民环境权益获得司法救济的有效形式；另一方面，检察机关作为国家法律监督机关，在“一府两院”的体制架构中，不仅应当对审判权发挥监督制约作用，也应当对行政权发挥监督制约作用，设立行政公诉制度是国家各项工作法治化的必然要求。

　　适当延伸法律监督触角，发挥好督促、支持起诉和民事、行政诉讼法律监督职能。尽管因为立法上的局限，检察机关不能通过公诉的方式发挥生态环境的司法保障作用，但是生态环境的民事行政检察工作仍然具有比较大的探索空间。

　　检察机关督促和支持起诉在现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中都是允许的，要用好这些法定权力，发挥其保障生态环境的司法功能；在行政执法的法律监督方面，虽然没有法律规定，但是已经有了关于行政执法与刑事司法衔接机制的一系列规范性文件，为民事行政检察工作提供了契机，检察机关可以通过现有衔接机制，发现行政机关、司法机关的违法行为，介入诉讼活动，发挥法律监督作用。

　　另外，在生态环境保护的宣传和环保意识的培养等方面，检察机关可以充分利用办案中积累的经验和发现的问题，有针对性地开展保护生态环境的宣传教育工作，肩负起环境保护的社会责任，为生态文明建设出一份力，做出一些贡献。

　　作者系最高人民检察院检察理论研究所副所长、研究员